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減排PM2.5的政策組合

2013年1月以來，全國許多城市出現瞭嚴重的PM2.5污染（圖1、圖4），公眾對其帶來的健康威脅日益關註，要求政府采取有力措施的呼聲此起彼伏。如何有效地治理環境污染已成為新政府面臨的一大挑戰。在PM2.5高企的1月，一些地方政府采取強迫污染工廠停工、減少公車使用、鼓勵少燃放煙花等措施，這些措施可緩解污染，但無法達到長期效果。最近,許多政府部門和專傢提出提高油品質量、控制汽車排放等建議，但這些建議未被納入一個總體定量框架中進行分析。誰也說不清，采取瞭所有這些措施，城市平均的PM2.5就真能降到30嗎？是否還有許多沒有想到的因素會加大PM2.5的排放？我們認為，零敲碎打地推出各種減排政策未必能達到目標，其效果還可能被與之相矛盾的其他行業和財稅政策所抵消。PM2.5減排必須要有“頂層設計”，該設計的關鍵在於建立主要政策和行業發展趨勢對PM2.5影響的量化關系。本研究建立瞭行業政策與公共政策對PM2.5影響的定量模型，用該模型評估瞭目前的煤炭、汽車等產業趨勢、交通運輸規劃與PM2.5減排目標的不可兼容性，並在進行定量模擬的基礎上，提出為瞭實現PM2.5減排目標，應該大幅改變目前的政策，並進行一系列重大改革。現行政策與減排目標不兼容我們根據綠色和平組織、北京大學和中科院等專傢提供的數據估計，中國城市目前PM2.5污染主要來自以下方面：約45％來自於燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，約20％來自於交通運輸排放，約20％來自於工業和建築業（非燃煤）排放，另外約15％來自於其他方面（如生物質燃燒、化肥、農藥、抽煙等）（圖2、圖3）。如果繼續實行目前的能源、交通、環境和相關財稅政策，我們估計空氣質量不可能在2030年前達標。目前的煤炭消費趨勢、汽車保有量增長趨勢、地鐵和鐵路建設的規劃，以及現行的環保稅費政策都與減排目標相左。1.煤炭消費增速太快。燃煤排放是PM2.5的第一大來源。但目前對煤炭行業的政策“過於友善”（煤炭資源稅、排污費非常低），導致煤炭消費增長多年來一直超預期、超規劃，其占總能源消耗的比例從35年前的70％到現在幾乎沒有下降。即使其年均增長率從過去五年的8％下降到未來十年的4％，中國年煤炭消費量依然會從現在的38億噸增長到2022年的56億噸。現有政策難以阻擋煤炭消費的增長步伐。2.乘用車消費增速太快。汽車尾氣排放是PM2.5的第二大來源。過去五年，中國乘用車保有量提高瞭1.5倍，年均增長20％。在污染嚴重的北京，每千人乘用車保有量已達190輛，遠超新加坡的110輛。基於目前鼓勵汽車發展的行業政策（如多數城市不采用汽車牌照拍賣制度，汽油價格低於國際水平），市場普遍預測中國乘用車數量將從目前的9000萬輛增加到2030年的3.5億輛到4億輛，年均增長8％左右。此外，政府在城鎮化戰略中強調發展中小城市，但中小城市通常少有密集的公共交通體系（如地鐵），這種城鎮化戰略事實上繼續鼓勵汽車消費的高速增長。3.鐵路和地鐵規劃增速太慢。對同一單位運輸量，鐵路和地鐵交通的PM排放量為公路交通排放量的十分之一，發展此類交通本應是控制污染的重要措施。政府目前的規劃是，鐵路總裡程從2011年的9萬公裡增加到2015年的12萬公裡，按此趨勢到2020年約為14萬公裡；地鐵總長度將從目前的2000公裡增加到2020年的7000公裡。這些目標雖然看似顯著，但實質上對PM2.5減排將是“負貢獻”。我們估算得出，這些鐵路和地鐵的發展規劃意味著未來八年內兩者運輸量的年均增長不足4％，遠低於全國交通運輸總量6.1％的年均增長，如此一來，乘用車的數量必須保持高達8％的年均增長。4.對污染排放征收的環境稅費太低。目前，與安裝減排設備相比，排污費要便宜很多，因此企業更願意支付排污罰款，而不努力減排。例如，中國對二氧化硫征收的排污費遠低於發達國傢，甚至不到北歐國傢的十分之一，這種政策事實上鼓勵瞭更多的污染。如上述政策不變，未來10年到20年內，中國煤炭消費可能再增加50％，乘用車數量可能增加300％。假設單位煤耗和單位汽車的排放不變，那麼中國的空氣質量將進一步惡化80％。即使全力提高能源品質、排放標準、環保技術和燃油效率等，2030年城市總平均PM2.5水平仍將高達45左右，達不到安全水平。也就是說，若想實現PM2.5達標承諾，中國必須在能源消費結構、交通運輸結構和財稅政策等方面做出重大改變。PM2.5治理模型截至目前，政府還未公佈中國城市年平均PM2.5水平。本課題為瞭量化今後減排政策的力度，采用瞭用PM10值推算、用PM2.5今年一季度值推算、環保部提供的部分城市歷史數據推算等五種方法估計瞭這一數字，得到近年中國城市年平均PM2.5為65微克/立方米。我們使用該值作為中國城市當前PM2.5的基準狀況，來計算其與安全標準之間的差距和推算減排所需的政策努力。環保部已宣佈，力爭在2030年前，將全國所有城市PM2.5的年均值降至35。我們認為，上述承諾意味著2030年全國城市的總平均PM2.5至少要降到30。這是因為，“每個城市達標”與“全國平均達標”是兩個不同的概念,各城市的污染程度明顯不同，即使全國均值達標，也會有近一半的城市繼續超標。基於2013年一季度的71個城市PM2.5的離散系數（0.42），並假設該系數會下降一半，我們發現要使90％的城市達標，中國總平均PM2.5必須降到30。因此，我們將政府目標“翻譯”成“到2030年，將城市總體年平均PM2.5降到30”。據此，我們構建瞭“PM2.5治理模型”（圖5），該模型建立瞭煤炭、交通、環保等一系列行業目標和政策與PM2.5之間的量化關系，其主要假設和推演邏輯如下：步驟一：確定PM2.5治理目標、經濟增長目標以及能源彈性系數和交通彈性系數。（1）治理目標：全國城市PM2.5平均濃度於2030年降至30微克/立方米；（2）GDP增速：未來18年的年均增速為6.8％；（3）能源彈性：能源彈性系數為0.5，即未來GDP每增長1％，能源消費量相應增長0.5％；（4）交通彈性：交通運輸量彈性系數為0.8，即未來GDP每增長1％，交通運輸量相應增長0.8％。步驟二：根據上述假設得出能源消費量增速和交通運輸量增速。能源消費量在2013年至2030年間年均增速應達到3.4％，交通運輸量年均增速應達到5.5％。步驟三：估算排放標準提高和環保科技應用將帶來的減排效果，內容包括脫硫、脫硝、提高油品質量、燃油效率以及汽車排放標準等。步驟四：測算能源結構與交通模式所需變化。我們發現，即使通過提高排放標準和運用環保科技達到瞭上述（步驟三所述）的減排效果，PM2.5仍無法在2030年達標。要實現目標，能源結構必須發生顯著變化（即降低煤炭比重，增加清潔能源比重），交通模式也必須大幅改變（即增加鐵路與軌道交通比重，降低公路交通比重）。步驟五：根據新的能源結構和交通運輸結構，測算各類能源、汽車、鐵路和地鐵等行業的增長，並由此推算出鐵路總長度、地鐵總長度以及汽車保有量在未來的變化。降低PM2.5的政策組合根據多輪的模擬計算，我們提出如下一組可以達到2030年PM2.5減排目標（表1）的政策建議：1.煤炭消費量須在2016年見頂在我們建議的各項政策中，最富有挑戰性的一項便是控制煤炭消費量。目前，煤炭行業專傢多估計煤炭消費未來幾年仍將保持每年4％－6％增速，消費見頂年份大約2025年。我們的政策目標要求煤炭消費量在2016年見頂，從2017年開始下降。未來18年，煤炭消費量須年均下降0.8％，累計下降14％。該目標雖然看似難度很大，但隻要政府真正下決心改善環境和保護人民健康，切實加大改革力度（如大幅度提高煤炭資源稅和排放物收費標準），力排利益幹擾，這個目標是完全可實現的。2.通過煤炭清潔技術，使單位煤耗排放降低約70％除瞭煤炭消費量下降，未來18年單位煤耗的空氣污染排放也須年均降低6％，到2030年燃燒一噸煤所產生的空氣污染比現在要累計降低69％。脫硫方面，我們建議：（1）將火電廠的脫硫設施安裝率提高到100％；（2）通過更嚴格的立法和監督，保證已安裝設施達到95％以上的投運率；（3）改造煙氣旁路，將綜合脫硫效率大幅度提高到90％。脫硝方面，環保部門應嚴格執行“十二五”規劃所提目標，在未來三年中保證在全國范圍內200MW及以上燃煤發電機組全部安裝脫硝設施，使大火電廠實際脫硝率達到85％，並爭取在之後幾年內覆蓋所有火電企業。此外，佈袋除塵器等技術也應得到推廣，該技術可一次性去除燃燒過程中80％以上的一次顆粒物污染。3.清潔能源占總能源消費比重在2020年達到27％除瞭控制煤炭消費量和運用清潔技術，我們提議的另一個重要內容是加速清潔能源的發展。大幅提高該類能源（天然氣、風能、核能、水電及太陽能）的增長目標，使其在一次能源消費總量中占比從目前的13％提高到2020年的27％和2030年的46％。我們根據能源總消費量的增速（年均3.4％）以及煤炭消費量的降幅（年均0.8％）預測瞭清潔能源在未來18年的增速。我們認為，煤炭占一次能源總消費量的比例應由2011年的68％下降到2030年的32％，而清潔能源的比重則從目前的13％上升到2020年的27％ 和2030年的46％。清潔能源未來18年的年均增速應達12％。基於歐美經驗，加上中國最近發現的大量頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣資源，風電和太陽能穩定性的提高和成本的降低，我們認為清潔能源在2020年達到總能源消費的27％和在2030年達到46％的目標在總體上是可行的。4.將2030年乘用車保有量控制在2.5億輛我們建議的政策組合的另一重要部分是，在今後18年內將交通運輸相關的PM2.5排放減少50％。這部分減排可分解到以下幾個方面：一是通過控制汽車數量降低公路運輸的增長速度；二是通過提高燃油品質和汽車排放標準，將單車排放降低78％；三是將燃油效率提高20％；四是將低污染的鐵路和地鐵運輸增長率保持在年均7.1％。基於對單車減排、提高燃油效率以及鐵路、地鐵運輸增速的參數設定，今後18年內公路運輸的年均增速必須被控制在4％。根據國際經驗，假設汽車使用率在未來18年下降22％，4％的公路運輸年均增速意味著，到2030年中國乘用車總數必須被控制在2.5億輛。還必須指出，除瞭減少空氣污染以外，控制乘用車數量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面也有重要的意義。另外，通過建立汽車牌照拍賣制度來控制汽車數量還將為地方政府提供一個重要的財政收入來源。5.將單位汽車每公裡排放降低82％盡管我們認為政府需要實施有力措施（例如引入汽車牌照拍賣制度）來降低汽車保有量的增長率，但乘用車在2030年達到2.5億輛的水平，仍然是現在乘用車保有量的2.8倍。汽車總數（包括乘用車、卡車、公交車）估計會在2030年達到2.9億輛。因此，減少單位汽車的污染排放極為重要，需要很大力度的政策措施。我們測算通過如下三方面的努力，在今後18年內將單位汽車每公裡排放降低82％：第一，實施更嚴格的油品標準，嚴格按照燃油“國五”標準執行時間表在2017年完成過渡，北京等城市更應率先試點更高的排放標準；第二，執行第五階段機動車排放限值，在2022年將全部車輛更換完畢達到“國五”標準；第三，在今後18年中，通過提高汽車發動機的技術和推廣電動車、混合動力車等方法將單位裡程的油耗降低20％。基於以上數據，預計到2030年，雖然汽車保有量仍有明顯提高，但得益於油品標準和汽車排放標準的提高、燃油效率的提升和22％的汽車利用率（每年單車行駛裡程）的降幅，來自道路運輸的PM2.5排放將比目前的水平累計減少64％。6.在八年內將鐵路裡程提高約60％，地鐵總裡程提高4倍我們的減排模型結果是，如果公路運輸的年均增速被控制在4％，則鐵路、地鐵（其中95％為鐵路運輸）需要以每年7.1％的速度增長，才能滿足交通運輸總量年均增長5.5％的要求。假設今後18年中平均鐵路運輸效率系數為1.2，2013年至2030年鐵路總裡程需要提高165％。這意味著，鐵路總裡程需要在2030年達到25.5萬公裡，年均增長5.5％。到2020年，中國鐵路總裡程應達到16萬公裡，比2012年的9.8萬公裡提高63％，比目前預計的2020年水平（14萬公裡）高出15％。城市交通方面，對同樣運輸量，地鐵和輕軌比私人汽車的能耗和由此產生的空氣污染要低5倍－10倍，因此必須大力發展。目前，政府計劃將地鐵和輕軌總裡程從2012年的2000公裡提高到2020年7000公裡。我們認為，現行規劃中的增長速度太慢，無法滿足城市交通中由於乘用車增速受限制所帶來的對公共交通的需求增長。7.其他行業類配套措施（1）加速淘汰不符合國傢排放標準的老舊車輛；（2）在北方城市建設更多的城市集中供暖設施；（3）將新批準的火力發電廠設置在中西部人口密度較小的地區；（4）推廣節能汽車和工業建築業中的節能科技；（5）在建築業施工中實行更嚴格的粉塵控制標準；（6）在煉油、交通、化工、建築、印刷、汽車制造、制鞋以及傢具等行業實行VOC監控和削減等；（7）提高綠化水平。8.相應財稅改革要實現以上提出的大幅度結構調整和增長模式的變化，必須實行一系列更加強硬的改革措施，尤其是財稅政策改革。我們建議的財稅措施包括：（1）在幾年之內將煤炭資源稅的稅率提高5倍至9倍；（2）將對SO2和NOX等排放物征收的環境稅費標準提高1倍至2倍；（3）在主要城市實行汽車牌照拍賣制度，以將乘用車保有量的年增速在幾年內降到個位數；（4）將對新能源的財政補貼占財政支出比重提高1倍。如果我們提出的政策組合能夠實現，預計PM2.5的全國城市平均水平將從目前的65微克/立方米逐步下降到2030年的30微克/立方米。根據我們的測算，未來18年的PM2.5減排量可以分解為如下五個方面的貢獻：19％來自煤炭消費量削減；42％來自煤炭行業清潔技術；19％來自交通行業減排；11％來自於建築、工業非燃煤污染的減排；8％來自於其他減排。對增長、財政和通脹的影響在本課題的研論過程中，不少官員和學者提出如下問題：這些政策建議是否會嚴重影響經濟增長？政府是否需要花費大量資金來推進這些措施，財政能否負擔得起這些開支？實施這些措施是否會導致成本推動性的通貨膨脹？我們的結論是，這些政策能夠支持中國GDP在未來18年中保持年均6.8％的增長速度，這與中國經濟增長潛力基本吻合。一些行業減速的同時,另一些新興行業將加速增長，因此經濟將面臨的主要是結構轉變，而非總量增長的減速。對新能源的財政補貼完全可以通過提高資源稅和環保收費等來彌補，不會加大財政赤字的壓力。另外，由於我們建議的措施對CPI的影響有限，所帶來的額外通脹壓力隻有年均0.1％。1.政策措施能夠支持中國2013年到2030年GDP年均增速6.8％盡管我們設想未來18年間煤炭消費量將累計下降14％，但污染減排主要依靠能源結構的變化和單位煤耗的減排，能源消費總量還將繼續增長。我們預測國內能源消費總量將以年均3.4％的速度增長。按國內能源彈性系數0.5計算，這個增長速度可以支持年均6.8％的GDP增速。從時間序列來看，我們估計GDP增速會從今年的8.2％逐步放緩到2030年的5.5％，這個逐步減速的預期與我們估計的增長潛力逐步減速（由於人口結構變化等因素）過程基本一致。因此，6.8％的GDP年均增長速度可保持就業的基本穩定。在減少空氣污染的同時，經濟增長可以不大幅度減速的主要原因是，各種減排措施對經濟的影響主要是結構性的，它們抑制瞭一些行業，同時推動瞭另一些行業，正負效益相抵，對經濟的整體影響有限。另外，如果考慮到PM2.5減排帶來的對人民健康的好處、相關醫療成本的下降、勞動生產率的提高，大力治理空氣污染對“綠色GDP”的貢獻應該是十分正面的。2.對財政收支和赤字的影響有人擔心，推行我們設想的政策組合是否會加大政府的財政支出和赤字。我們的分析表明，有些政策措施並不需要政府買單，因為企業和消費者會承受這些成本。推動清潔能源的政策確實需要更大力度的政府補貼，但同時，政府在用財稅政策治污的過程中，也會得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會增加。中國對清潔能源的財政補貼主要有：風電電價補貼0.21元－0.28元/千瓦時，太陽能電價補貼0.5元/千瓦時，電動汽車每輛平均補貼約10萬元（此外還有建設充電站的補貼），對頁巖氣開采企業的補貼為0.4元/立方米。假設補貼標準不變，根據我們預測的各項清潔能源增速，政府對該類能源的補貼占全部財政支出的比重將從2012年的0.2％左右提高到2015年的0.3％和2017年的0.4％。與此同時，我們建議的提高煤炭資源稅、提高污染收費標準和實行汽車牌照拍賣政策都將增加財政收入。如果在三年內將煤炭資源稅稅率提高到5％，將SO2和NOX污染收費標準提高1倍，在五大城市實行汽車牌照拍賣制度，這些收入占全部財政支出的比重會從2012年的0.3％上升到2015年的0.9％，收入增幅明顯大於同期財政對清潔能源補貼的增幅。因此，我們提出的組合方案不但不會增加財政赤字，還能創造額外財力用於其他“綠色”投資，如建設地鐵、植樹造林、處理污水等。3.每年推高CPI增速約0.1個百分點實施本文建議的幾項政策將會增加企業成本。比如，資源稅會推高煤炭價格和電價；要求發電企業安裝減排設備，也會增加企業生產費用和推高電價；實行“國五”的汽車排放標準則會推高汽車價格。使用CGE（可計算一般均衡）模型對價格上漲影響CPI的程度進行計算，結論是我們建議的政策將累計推高CPI近0.3％。如果在三年內逐步實施上述政策，每年CPI的額外增長約為0.1％，影響十分有限。最後需要強調的是，要推行我們所設想的政策，肯定會面臨多方面的阻力。這些阻力主要不是來自於技術層面，而是來自於許多部門、地區、企業和消費者的既得利益。要確保PM2.5能夠在2030年達標，最高決策者須親自牽頭、協調，乃至迫使有關部門接受大幅調整後的行業目標和相關政策變化，隻有這樣，中國城市百姓才有望在18年後生活在清潔的空氣之中。本文摘自博源基金會支持的《政策要大變，才能將PM2.5降到30》的研究報告，作者馬駿為德意志銀行大中華區首席經濟學傢，施娛和佟江橋分別為德意志銀行策略組和新能源行業研究員var 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新聞來源http://news房貸信貸年息利率多少免費諮詢試算信貸房屋銀行缺錢急用哪裡借錢.hexun.com/2013-06-17/155205468.html
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